Wielka Brytania, Francja i Niemcy uruchomiły dzisiaj (14.01.2020 r.) tzw. mechanizm rozwiązywania sporów uregulowany w postanowieniach JCPOA (porozumienie nuklearne z Iranem z 2015 r.). Dlaczego ma to znaczenie? Bo ostatecznie może doprowadzić do przywrócenia wszystkich oenzetowskich sankcji wymierzonych w Iran, które to sankcje uchyliła JCPOA. Tym samym Europa i USA stanęłyby ramię w ramię przeciwko Iranowi.
Kartka z historii
W maju 2018 r. prezydent Donald Trump wypowiedział postanowienia JCPOA, jednocześnie przywracając amerykańskie sankcje wymierzone w Iran. Pozostałe strony Umowy – tj. Wielka Brytania, Francja, Niemcy, EU, Chiny, Rosja oraz Iran – zapowiedziały jednak, że nadal uznają Umowę za wiążącą i że wkrótce opracują mechanizmy, które umożliwią swobody handel z Iranem.
Jednak prace nad tym „alternatywnym mechanizmem” przedłużały się. Ostatecznie europejskie firmy – w obawie przed amerykańskimi sankcjami – całkowicie wycofały się z Iranu. Wśród takich firm był np. PGNiG, który przeniósł się do ZEA. Na miejscu Europejczyków szybko zaczęli pojawiać się Chińczycy np. CNPC przejął kontrakt francuskiego Totalu na rozbudowę pola Południowe Pars wart 4,8 mld dolarów. Wkrótce jednak okazało się, że Chińczycy nie są zainteresowani inwestowaniem w Iranie, a kontrakty przejęli prawdopodobnie tylko po to, aby zyskać lewar w wojnie handlowej z Ameryką. W efekcie Irańczycy zaczęli wypowiadać Chińczykom kontrakty, które ci kilka miesięcy wcześniej przejęli po Europejczykach – w tym lukratywny kontrakt po francuskim Totalu.
Jednocześnie 31 stycznia 2019 r. Wielka Brytania, Francja oraz Niemcy (tzw. „E3”) utworzyły INSTEX, specjalną spółkę która miała zająć się obsługą handlu z Iranem, obchodząc w ten sposób amerykańskie sankcje. Ostatecznie jednak INSTEX okazał się niewypałem i do dnia dzisiejszego nie obsłużył żadnej transakcji.
Tymczasem w maju 2019 r., rok po wycofaniu się Amerykanów, Iran rozpoczął „łamanie” kolejnych postanowień JCPOA – „łamanie”, bo sam Iran twierdził, że jego działania były legalne w świetle §36 JCPOA, jednak ten przepis stanowił o „mechanizmie rozwiązywania sporów” (którego Iran de facto nigdy nie uruchomił, zamiast tego dowolnie łamiąc postanowienia JCPOA). W ten sposób Iran pięciokrotnie – w 60-dniowych odstępach czasu – wypowiadał kolejne postanowienia JCPOA – jednocześnie deklarując chęć powrotu do pełnego stosowania JCPOA w przypadku, gdy E3 zapewni alternatywny mechanizm do obsługi handlu (co nigdy nie nastąpiło).
Piąty krok
Ostatni, piąty krok zmniejszający stosowanie się Teheranu do JCPOA został podjęty 5 stycznia 2020 r., dwa dni pod zabójstwie gen. Solejmaniego (jednak oba wydarzenia nie były ze sobą związane, gdyż Iran już wcześniej informował że kolejny krok zostanie podjęty właśnie 5 stycznia 2020 r.). W ten sposób Iran wypowiedział wszelkie postanowienia JCPOA dotyczące wzbogacania uranu.
Niemal momentalnie w angielskiej prasie pojawiły się spekulacje dotyczące tego, że Londyn naciska na Paryż i Berlin w sprawie wspólnego uruchomienia tzw. „mechanizmu rozwiązywania sporów” – czym E3 groziła już od dłuższego czasu. Wodą na młyn dla tych spekulacji stało się posiedzenie brytyjskiej Izby Gmin 8 stycznia 2020 r., gdy Jeremy Corbyn ostro starł się z premierem Borisem Johnsonem w sprawie irańskich działań na Bliskim Wschodzie (Johnson był tutaj „agresorem”).
Mechanizm rozwiązywania sporów
We wspólnym oświadczeniu wydanym dzisiaj przez ministrów spraw zagranicznych E3, zarzucili oni Iranowi nielegalne łamanie postanowień JCPOA poprzez stopniowe odchodzenie od poszczególnych zobowiązań (tzw. „kroki”, które Iran podejmował co 60 dni). Jednocześnie zaznaczono, że E3 uruchamia mechanizm rozwiązywania sporów w dobrej wierze, dla ocalenia JCPOA a nie dla jej całkowitego zniszczenia.
Jednak czym tak w zasadzie jest ten mechanizm rozwiązywania sporów (dla skrótowej wersji patrz kolejny akapit). Otóż jeśli, któraś ze stron JCPOA uzna, że druga strona nie przestrzega umowy, może ona zgłosić sprawę tzw. Wspólnej Komisji (jej członkami są wszystkie strony umowy), która będzie miała 15 dni na rozstrzygnięcie sporu. Jeśli któraś ze stron będzie niezadowolona z propozycji Komisji to sprawa trafi do „zgromadzenia” szefów MSZ stron Umowy (ci także będą mieli 15 dni na decyzję). Jeśli tutaj także nie osiągnie się porozumienia to sprawa trafi do trzyosobowej Rady Doradczej (ma ona 30 dni na przedstawienie zaleceń Wspólnej Komisji, a ta 5 dni na decyzję).
Jeśli po przejściu całej tej ścieżki, któraś ze stron nadal nie będzie usatysfakcjonowana to może zgłosić sprawę Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Ta będzie miała wtedy 30 dni na podjęcie decyzji co do dalszego niestosowania oenzetowskich sankcji wobec Iranu. Jeśli jednak któreś z państw zawetuje taką rezolucję (np. USA), to wszystkie irańskie sankcje zostaną przywrócone. Jeśli Rada Bezpieczeństwa uchybi 30-dniowemu terminowi, to także wszystkie sankcje zostaną przywrócone (z automatu).
O jakich sankcjach mówimy?
Sankcje ONZ-u dotyczą głównie zamrożenia irańskich aktywów, ściślejszego kontrolowania aktywności irańskich banków, statków morskich i powietrznych (zalecane jest sprawdzenie wszelkich towarów, które mają trafić do Iranu lub pochodzą z Iranu), oraz ścisłe kontrolowanie transakcji dokonywanych przez Irańczyków lub irańskie podmioty gospodarcze.
Wiele tych aktywności już teraz jest ściśle monitorowanych przez Amerykanów, którzy przy pomocy tzw. secondary sanctions wpływają także na zachowania innych krajów. Jednak sankcje ONZ-u, jako dotyczące całej społeczności międzynarodowej, z pewnością ułatwiłyby zamknięcie luk, które Iran wykorzystuje przy obchodzeniu amerykańskich sankcji – w szczególności chodzi tutaj o eksport irańskiej ropy.
Komentarz
Moim zdaniem ruch ze strony Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec jest ryzykowny, ale tak naprawdę to jedyne wyjście z impasu, w którym strony JCPOA znalazły się po wypowiedzeniu umowy przez USA. Kolejne kroki podejmowane przez Iran (zmniejszające poziom stosowania Umowy) stanowiły de facto szantaż – co ciekawe nakierunkowany wyłącznie przeciwko E3, mimo że Chiny zawiodły Irańczyków w dużo większym stopniu. Europa nie mogła dalej poddawać się szantażowi ze strony Irańczyków, gdyż dalsze trwanie przy JCPOA – w sytuacji gdy Iran wypowiadał kolejne postanowienia umowy – tylko legitymizowało działania Iranu jako dopuszczalne w świetle prawa międzynarodowego. Gdyby Europa nie uruchomiła mechanizmu rozwiązywania sporów to mogłoby się okazać (czysto teoretycznie), że w pewnym momencie Iran wyprodukowałby broń atomową a E3 nadal byłyby formalnie stronami JCPOA.
Uruchomienie mechanizmu rozwiązywania sporów teoretycznie nie oznacza końca JCPOA, ale w praktyce umowa przestała istnieć już kilka miesięcy temu, gdy Iran zaczął wypowiadać kolejne postanowienia Umowy a E3 nie była w stanie doprowadzić INSTEX-u do stanu operacyjności. Ciężko mi sobie wyobrazić sytuację, w której Iran ugiąłby się teraz pod presją i – tylko ze względu na uruchomioną procedurę – zaczął ponownie, w 100%, stosować się do JCPOA. Uruchomienie procedury to de facto przypieczętowanie końca „atomowego dealu” (pod względem formalnym).
Moim zdaniem sprawa JCPOA trafi ostatecznie do Rady Bezpieczeństwa ONZ – jeśli nie zrobi tego całe E3, to zrobi to Wielka Brytania, która w związku z Brexitem, przechodzi na coraz bardziej pro-amerykańską pozycję. W sytuacji gdy sprawa trafi do Rady Bezpieczeństwa oczywistym jest, że USA zawetują ewentualną rezolucję utrzymującą zwolnienia Iranu od sankcji.
Czy przywrócenie sankcji ONZ-u zmieni diametralnie sytuację Iranu? Być może. Już teraz irańska gospodarka znajduje się pod ogromną presją Amerykanów. Jeśli dodać by do tego oenzetowskie sankcje, zamrożenia aktywów oraz ściślejszą kontrolę szlaków transportowych, którymi Iran eksportuje ropę naftową – to nagle może się okazać, że Iran nie wygra tej batalii gospodarczej z Zachodem.
Taki scenariusz jest tym bardziej prawdopodobny, gdyż Iran znajduje się obecnie w dużo gorszej sytuacji gospodarczej niż w 2015 r., gdy podpisywano JCPOA. Lata 2016-2018 stanowiły zbyt krótki okres, aby Iran był w stanie odbudować swoje „żelazne racje” (np. rezerwy walutowe Iranu wynoszą obecnie tylko ok. 86 mld dolarów, co stanowi aż tylko 80% stanu z 2013 r., przy czym Amerykanie szacują że Irańczycy mają dostęp tylko do 10% tych rezerw). Trudna sytuacja gospodarcza może doprowadzić do fermentu w kraju, a ten – mimo szerokiego aparatu represji – może być niezwykle ciężki do opanowania przy tak fatalnej sytuacji gospodarczej.
Amerykańskie sankcje są obecnie tak restrykcyjne, że często blokują nawet eksport medykamentów do Iranu. Sankcje ONZ-u jeszcze pogorszą sytuację Iranu. Na horyzoncie nie widać natomiast żadnego wybawienia dla Teheranu. Ani Chiny, ani Rosja nie są zainteresowane zdobyciem broni atomowej przez Iran i dlatego wątpliwe, aby w jakiś znaczący sposób zdecydowały się pomóc Teheranowi.
Pytania jakie powinniśmy sobie teraz zadać to: „Czy Iran jest gotowy do negocjacji nowej umowy?” oraz „Czy przywrócenie sankcji spowoduje intensyfikację irańskich badań nad bronią atomową”, a mówiąc krótko czy jesteśmy bliżej nowej umowy czy irańskiej bomby atomowej? Póki co jest zbyt wcześnie na jednoznaczną odpowiedź – zwłaszcza, że Teheran wielokrotnie wykazywał daleko idący pragmatyzm w stosunkach międzynarodowych. Wydaje się, jednak że Irańczycy wybierając między negocjacjami a bombą będą się kierowali przede wszystkim chęcią utrzymania dotychczasowego reżimu – to będzie podstawowa wartość. Tymczasem w lutym w Iranie odbędą się wybory parlamentarne, których faworytem są siły konserwatywne.
