Od czasu amerykańskiej kampanii wyborczej, wielu komentatorów Bliskiego Wschodu tkwi w przekonaniu że wraz z opuszczeniem Białego Domu przez prezydenta Trumpa polityka „maksymalnej presji” upadnie, a prezydent Biden szybko ponownie dołączy do JCPOA. Rzeczywistość wydaje się jednak nieco bardziej skomplikowana, a szanse na powrót Ameryki do JCPOA bardzo małe.

Maksymalna presja

W 2018 r. prezydent Trump wystąpił z JCPOA (porozumienie nuklearne z Iranem z 2015 r.). Zdaniem Trumpa umowa zawarta przez jego poprzednika, Baracka Obamę, była „najgorszą umową w historii”, która w żaden sposób nie zabezpieczała świata przed groźbą powstania irańskiej broni jądrowej. Decyzja z 2018 r. dała początek tzw. polityce „maksymalnej presji” jaką wobec Iranu prowadził prezydent Trump.

Mimo zapowiedzi prezydenta, że polityka ta będzie nakierowana przede wszystkim na powstrzymanie Irańczyków przed wyprodukowaniem broni jądrowej, to faktycznie miała ona wymiar głównie gospodarczy. Administracja Trumpa lekką ręką nakładała sankcje na niemal każdy większy irański podmiot gospodarczy. Czasami sankcjami obejmowano od razu całe sektory irańskiej gospodarki jak np. przemysł metalurgiczny czy sektor bankowy.

Rezultat takiej polityki był katastrofalny dla Iranu. Teheran został niemal całkowicie odcięty od międzynarodowej gospodarki. Mimo szumnych zapowiedzi, ani Pekin, ani Moskwa nie przyszły Iranowi na ratunek. Wpływ amerykańskich sankcji na gospodarkę Iranu był tak duży, że Irańczycy mieli problemy nawet z korzystaniem z międzynarodowej pomocy humanitarnej. Iran próbował ratować się strategią znaną sprzed 2015 r., czyli zakrojonym na szeroką skalę przemytem. Przydatne okazały się tutaj zwłaszcza irańskie wpływy w Iraku, które pozwoliły Teheranowi wykorzystać nawet rząd w Bagdadzie jako pośrednika przy wielu transakcjach.

Podczas prób obejścia amerykańskich sankcji, Irańczycy wykazali się daleko posuniętą kreatywnością. I tak np. Teheran, tuż pod okiem US Navy, zaczął przemyć swoje paliwo do Wenezueli, także objętej amerykańskimi sankcjami. Takie działania, mimo że efektywne, nie były jednak w stanie przechylić szali zwycięstwa w „wojnie gospodarczej” jaką Ameryka wypowiedziała Iranowi.

Szybko okazało się, że irańska „sieć przemytu” stanowi tylko kroplę w morzu potrzeb. Widać to dobrze np. po wpływie sankcji na eksport irańskiej ropy, wpływy z której sprzedaży odpowiadały w 2017 r. za ok. 17% irańskiego PKB. W 2017 r., gdy Ameryka była jeszcze stroną JCPOA, Iran eksportował ok. 2,5 mln baryłek ropy dziennie. W 2020 r., ze względu na amerykańskie sankcje, Iran eksportował prawdopodobnie już mniej niż 0,5 mln baryłek (niektóre dane sugerują jednak, że faktyczna skala przemytu jest większa i irański eksport wynosi ok. 1 mln baryłek dziennie).

Ostatecznym celem Trumpa było nie tyle obalenie „irańskiego reżimu”, co wywarcie na Iranie takiej presji gospodarczej, aby w końcu Teheran skapitulował i zgodził się na kolejne negocjacje z Ameryką. Tym razem miały to być szersze negocjacje, dotyczące nie tylko irańskiego programu nuklearnego, ale także programu rakiet balistycznych czy wsparcia Iranu dla Hezbollahu. Jak wiemy ostatecznie do negocjacji nie doszło, a z irańskim problemem musi zmierzyć się teraz nowy prezydent.

Demokraci protestują

Od początku polityka „maksymalnej presji” spotkała się ze zdecydowaną krytyką ze strony Demokratów, którzy bronili umowy jako jednego z kamieni milowych prezydentury Obamy. Krytyka ta często nie była merytoryczna, lecz była raczej krytyką dla zasady, pochodną krytycznego nastawienia Demokratów do samego prezydenta Trumpa. Trzeba bowiem pamiętać, że JCPOA faktycznie nie była idealną umową i za czasów Obamy była krytykowana także przez część Demokratów.

Krytyka polityki „maksymalnej presji” była oparta o zasadę kontrastu. Demokraci twierdzili, że gdy to oni przejmą władzę w Białym Domu, cofną sankcje nałożone na Iran i powrócą do JCPOA. Początkowo takie deklaracje padały także z ust samego Joe Bidena, czy Kamali Harris. Jednak im bliżej było do zmiany warty w Białym Domu, tym komentarze Bidena na temat Iranu stawały się coraz bardziej niejasne, a jego recepty na uzdrowienie JCPOA coraz bardziej skomplikowane.

Blinken wykłada kawę na ławę

Pierwszy szczery komentarz na temat tego jak administracja Bidena ma zamiar podejść do Iranu mogliśmy usłyszeć dopiero podczas przesłuchania Tony’ego Blinkena przed Senatem, które odbyło się 19 stycznia 2021 r. Blinken w administracji Bidena pełni funkcję Sekretarza Stanu. W praktyce oznacza to, że polityka względem Iranu spadnie głównie na jego barki.

Takie słowa nie zapowiadają szybkiego kompromisu z Iranem. Są one bowiem jawnie sprzeczne z tym co chce osiągnąć Iran. Trump chciał poprzez sankcje zmusić Iran do renegocjacji JCPOA. Natomiast Iran, odchodząc od postanowień JCPOA (i np. wzbogacając uran do 20%), chciał zmusić Trumpa do powrotu do JCPOA. Odchodzenie od postanowień JCPOA jest dla Iranu zatem swoistym narzędziem nacisku na Amerykę. Prezydent Rouhani wielokrotnie mówił co prawda, że Iran jest gotów powrócić do JCPOA, ale tylko pod warunkiem że najpierw Ameryka sama zacznie przestrzegać umowy. Obrazowo mówiąc mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdy Amerykanie i Irańczycy, co prawda twierdzą że są zainteresowani powrotem do JCPOA, lecz jednocześnie patrzą się na siebie i mówią „Ty pierwszy!”.

Zresztą kwestia tego kto pierwszy powinien powrócić do przestrzegania JCPOA jest tylko pierwszym punktem spornym na drodze do osiągnięcia kompromisu między USA a Iranem. W tle pojawia się jeszcze bowiem irański program rakietowy, swoboda żeglugi w Zatoce, poparcie Iranu dla Hezbollahu i Houthi, czy irańskie próby podporządkowania sobie Bagdadu.

Biden i Iran

Ekipa prezydenta Bidena krytykowała politykę „maksymalnej presji” prowadzoną przez Trumpa, bo po prostu było to opłacalne na etapie kampanii wyborczej. Wydarzenia lat 2018-2020 pokazały jednak, że JCPOA de facto uregulowała tylko jeden z problemów istniejących na linii Waszyngton-Iran, tj. kwestię irańskiego programu nuklearnego. Biden nie może przejść obojętnie wobec faktu, że równie groźny dla interesów USA pozostaje np. irański program rakiet balistycznych. Jak duży jest to problem pokazał chociażby atak na bazę Al Assad w Iraku w 2020 r., wobec którego Amerykanie byli bezsilni. Potencjalnych celów, które Iran mógłby zasypać rakietami balistycznymi jest natomiast wiele. Wystarczy tylko wspomnieć, że vis-a-vis Iranu, w Katarze, znajduje się największa baza lotnicza CENTCOM-u, na terenie której stacjonuje ok. 10.000 żołnierzy.

Irańskie zagrożenie dla swobody żeglugi w Zatoce Perskiej także jest oczywistym problemem. Napady na tankowce przepływające przez wody Zatoki stały się w zasadzie jednym z narzędzi irańskiej polityki zagranicznej. Gdy ostatnio Irańczycy nie mogli wynegocjować z Koreą „odmrożenia” 7 mld dolarów, które Iran zdeponował w tamtejszych bankach, do akcji wysłano IRGC, które zajęło koreański tankowiec, na kilka dni przed wizytą w Iranie koreańskiej delegacji, która miała omówić z Irańczykami sprawę zamrożonych funduszy.

Potęgę Iranu czuć nie tylko na wodach Zatoki Perskiej, ale także na lądzie, po arabskiej stronie Zatoki. Bahrajn regularnie, mniej więcej co kilka tygodni, informuje o próbach przekroczenia swoich granic przez szyickich bojowników, ukrytych na kutrach czy motorówkach. W strachu przed Iranem, żyją także Saudyjczycy, którzy obawiają się ataków na swoje instalacje energetyczne. Zagrożenie może nadejść natomiast nie tylko z Jemenu, ale także bezpośrednio z Iranu, co pokazały ataki na saudyjskie instalacje w 2019 r.

Do tego wszystkiego dochodzi jeszcze kwestia irańskiej ekspansji na Zachód i utworzenia strategicznego pomostu między Teheranem a Bejrutem. Jeszcze w lipcu 2015 r., gdy zawierano JCPOA, scenariusz utworzenia takiego korytarza wydawał się mrzonką. Siły Assada były w rozsypce, a na czele Iraku stał pro-zachodni premier, Hajdar Abadi. Układ sił szybko przechylił się jednak na korzyść Iranu. Pod koniec 2015 r. Rosja rozpoczęła swoją interwencję w Syrii, a irackie PMU stało się jednym z głównych graczy w walce o władzę w powojennym Iraku (w 2018 r., powiązany z PMU, Front Podboju zdobył drugie miejsce w wyborach parlamentarnych). Obecnie Iran, za pośrednictwem bojówek, kontroluje strategiczne miasta Al Bukamal i Al Qaim, położne na granicy syryjsko-irackiej, a wysunięte placówki IRGC powstają w sąsiedztwie, okupowanych przez Izrael, Wzgórz Golan.

Mimo regularnych nalotów Izraela na granicę syryjsko-iracką, wyeliminowania przez Amerykanów Solejmaniego i Muhandisa (tj. dwóch głównych koordynatorów sił pro-irańskich w Iraku) oraz obłożenia Syrii sankcjami (tzw. ustawa Cezara), to Ameryka nadal nie posiada spójnej strategii, która mogłaby zablokować umacnianie się irańskich wpływów w Syrii i Iraku.

Jak będzie wyglądała polityka Bidena wobec Iranu?

Wszystkie to prowadzi do jednego wniosku. JCPOA było dobrym rozwiązaniem, ale w 2015 r. Lata 2016-2018 pokazały, że nadzieje Obamy na liberalizację Iranu, pod wpływem reintegracji Iranu w światową gospodarkę, okazały się płonne. Iran nigdy nie zrezygnował z planu zdominowania regionu Bliskiego Wschodu. Zmienił tylko narzędzia, którymi ten cel chce osiągnąć.

Wypowiedzenie JCPOA przez Trumpa i nałożenie sankcji na Iran, stało się okazją dla Bidena do wyciągnięcia wniosków i wypracowania nowego porozumienia, dużo bardziej złożonego i regulującego więcej kwestii. Jeśli Ameryka nawet powróci do JCPOA, to tak jak mówi Blinken, będzie to tylko etap przejściowy, krok w kierunku zawarciu nowego, szerszego porozumienia z Iranem.

Co istotne to nowe porozumienie nie będzie już prawdopodobnie zawarte tylko w „wąskim gronie” USA, Rosja, Chiny, Francja, Wielka Brytania, Niemcy, UE i Iran, tak jak JCPOA. Administracja Bidena zapowiada, że zamierza wciągnąć w negocjacje (lub przynajmniej ściśle konsultować je) ze swoimi bliskowschodnimi sojusznikami. Można zatem spodziewać się, że Arabia Saudyjska, ZEA, czy Katar zostaną w taki, czy inny sposób, zaangażowane w rozmowy prowadzone z Irańczykami. Poszerzenie formatu „irańskiego porozumienia” to dobry pomysł. Wyłączenie KSA i ZEA z rozmów z Iranem doprowadziło do wzrostu nieufności między Ameryką a jej arabskimi sojusznikami i w konsekwencji różnych knowań prowadzonych przez Arabów przeciwko JCPOA (nie jest tajemnicą, że Izrael, czy KSA, lobbowały u Trumpa za odejściem od JCPOA).

Poszerzenie grona uczestników rozmów z Iranem grozi jednak obstrukcją całego procesu. Poszczególne kraje arabskie mogą wysuwać zupełnie inne żądania wobec Iranu. Spór w tym zakresie może być największy między KSA a, stosunkowo przyjaźnie nastawionym do Iranu, Katarem.

Administracja Bidena nie będzie spieszyła się ani z powrotem do JCPOA, ani nawet z rozpoczęciem negocjacji z Iranem. Wydaje się, że najpierw Amerykanie skupią się przede wszystkim właśnie na konsultacjach z regionalnymi sojusznikami i wspólnym opracowaniem strategii negocjacyjnej. Wydaje się, że dopiero później administracja Bidena skontaktuje się z Irańczykami celem rozpoczęcia rozmów.

Prawdopodobnie na tym etapie, Amerykanie rozważą zniesienie części sankcji, tak aby zachęcić Irańczyków do rozmów. Wydaje się, że ekipa Bidena będzie celować przede wszystkim w tzw. waivery, czyli „wyjmowaniem” spod reżimu sankcyjnego niektórych transakcji czy towarów na określony czas. I tak przykładowo Biden może zaproponować Iranowi, jako zachętę do rozpoczęcia rozmów, wyjęcie spod reżimu sankcyjnego eksportu 0,5 mln baryłek ropy dziennie na 100 dni. Problemy polega jednak na tym, że Iranowi także nie śpieszy się ani do JCPOA, ani do zniesienia sankcji.

Widok z Teheranu

Wiele osób uważa, że Iran nie wytrzyma ekonomicznej presji jaką wywierają amerykańskie sankcje i będzie jak najszybciej szukał okazji do rozpoczęcia rozmów z USA. Jednak irańscy politycy nie myślą w ten sposób.

Władze Iranu tkwią w przeświadczeniu, że problemy gospodarcze Iranu wynikają nie z sankcji, lecz z powodu problemów strukturalnych samej irańskiej gospodarki. Sankcje tylko uwydatniają pewne problemy lokalnej gospodarki, które istniały jeszcze przed 2018 r. W pewnym stopniu można nawet powiedzieć, że sankcje okazały się korzystne dla władz, bo wymusiły np. rozpoczęcie odchodzenia od subsydiów paliwowych, czy też reformę walutową.

Konflikt z Ameryką ułatwił także konserwatystom przejęcie władzy. Administracja, popieranego przez reformatorów, prezydenta Rouhani była głównym architektem JCPOA. Gdy Trump odstąpił od umowy i nałożył sankcje, konserwatyści szybko zaczęli atakować prezydenta i reformistów i obwiniać ich za wszelkie problemy gospodarcze kraju. Taka narracja doprowadziła konserwatystów do zdecydowanego zwycięstwa w wyborach parlamentarnych w 2020 r., gdy zdobyli ok. 76% mandatów.

W czerwcu 2021 r. w Iranie odbędą się wybory prezydenckie. Konserwatyści są zdeterminowani aby przejąć także to stanowisko i w efekcie sięgnąć po pełnię władzy w Iranie. Dlatego też do wyborów będą zdecydowanie blokować wszelkie próby nawiązania kontaktu z Amerykanami, tak aby uniemożliwić reformistom reorganizację szeregów.

W efekcie konserwatystom nie śpieszy się do rozpoczęcia rozmów z Ameryką. Z jednej strony są oni świadomi katastrofalnych skutków gospodarczych jakie niosą za sobą sankcje. Z drugiej strony atmosfera konfliktu z Ameryką ułatwia im przejmowanie kluczowych urzędów w państwie i marginalizację polityków będących zwolennikami liberalizacji Iranu. Poza tym konserwatyści, i tak tradycyjnie nieufni wobec Ameryki, obawiają się że kadencja Trumpa nie była tylko incydentem. Ich zdaniem, nawet jeśli udałoby się wynegocjować powrót do JCPOA, to nie ma pewności że za 4 lata nowy gospodarz Białego Domu znowu pójdzie na konflikt z Iranem.

Pogarszająca się sytuacja gospodarcza w kraju i wzrost niezadowolenia społecznego, zwłaszcza wśród bardziej umiarkowanych środowisk, są ewidentne. Jako przykład warto podać wspomniane już wybory parlamentarne z 2020 r., w których wzięło udział tylko 42% uprawionych, co było najniższą frekwencją od czasu obalenia szacha. Konserwatyści zdają się tym jednak niewzruszeni i tkwią w przekonaniu, że każdy bunt będzie można rozbić przy wykorzystaniu oddziałów policji, wojska i Basidżu. Ajatollah Chamenei popierając militaryzację struktur państwowych, wydaje się tylko utwierdzać konserwatystów w tym przekonaniu.

Czy Teheran jest gotów na ustępstwa?

Nie oznacza to jednak, że Iran nie jest już w ogóle zainteresowany JCPOA. Nawet cześć konserwatystów uważa, że JCPOA była dobrym rozwiązaniem, przynoszącym Iranowi wiele korzyści gospodarczych, które szybko przekuwano w sukcesy w polityce zagranicznej (np. finansowanie interwencji w Syrii, czy wspieranie PMU/Fatahu w Iraku).

Można zatem stwierdzić, że przynajmniej część konserwatystów byłaby zainteresowana rozmowami z Amerykanami, jednak nie wcześniej niż przed czerwcem 2021 r., tj. wyborami prezydenckimi w Iranie.

Takie rozmowy, nawet jeśli się zaczną, to nie dają jednak zbyt dużych szans na sukces. Irańczycy chcą tylko i wyłączenie powrotu do JCPOA. Dalsze negocjacje np. w sprawie irańskiego programu rakiet balistycznych są dla Teheranu czerwoną linią, której Iran nie przekroczy.

Mamy zatem dużą różnicę zdań między Iranem a Ameryką. Biden jest gotów powrócić do JCPOA, ale prawdopodobnie tylko stopniowo i tylko na chwilę, w celu wynegocjowania nowej, szerszej umowy. Irańczycy chcą natomiast powrotu tylko i wyłącznie do JCPOA.

Możliwy scenariusz

Moim zdaniem, nie ma co liczyć na szybką deeskalację napięcia między USA a Iranem. Dojście do porozumienia może zająć tutaj nie miesiące, lecz lata. Gdybym ja miał nakreślić tutaj najbardziej możliwy scenariusz to wyglądałby on następująco.

Prezydent Biden zleci przegląd sankcji, jakie administracja Trumpa nałożyła na Iran. Trzeba pamiętać, że polityka „maksymalnej presji” to cała maszyna, w której działaniu gubili się często sami Amerykanie, w rezultacie czego te same irańskie podmioty były wielokrotnie obejmowane sankcjami na podstawie różnych aktów. W międzyczasie, gdy będzie trwał przegląd sankcji, administracja Bidena zorganizuje szerokie konsultacje ze swoimi bliskowschodnimi sojusznikami.

Dopiero po tym, Amerykanie podejmą próby nawiązania kontaktu z Irańczykami. Jeśli próby te zostaną podjęte przed czerwcem 2021 r., to Teheran najprawdopodobniej je odrzuci, nawet jeśli miałyby to być tajne rozmowy. Dopiero gdy konserwatyści przejmą fotel prezydenta mogą zgodzić się na rozmowy z Ameryką. Rozmowy te, zwłaszcza na początku, mogą przynieść tymczasowe zniesienie części sankcji. Iran może sondować Amerykanów i zapewniać Waszyngton o dobrych intencjach.

W perspektywie długoterminowej rozmowy te będą jednak prawdopodobnie typowym przeciąganiem liny. Jak już wspomniałem, Amerykanie i Irańczycy mają inny cel w podjęciu rozmów. Pierwsi są zainteresowani nowym, szerszym porozumieniem, a drudzy wyłącznie powrotem do JCPOA. Na tym tle musi dojść do zgrzytów. Pat w rozmowach może utrzymywać się przez lata. Dużo będzie przy tym zależało od kondycji gospodarczej Iranu i sytuacji wewnętrznej. Jeśli wyniki gospodarcze będą bardzo słabe, a siły bezpieczeństwa będą miały problem z utrzymaniem spokoju w kraju, to dopiero wtedy Iran może ustąpić i zgodzić się na negocjację nowego porozumienia w miejsce JCPOA.

Języczek u wagi

Dużą niewiadomą, która może mocno rzutować na rozmowy USA-Iran, jest postawa Izraela. Co prawda administracja Bidena zapowiedziała, że będzie konsultować z Izraelem sprawę irańskiego dealu, jednak dla Izraela może okazać się to zbyt mało. Izraelscy stratedzy uważają Iran za główne zagrożenie, a jakiekolwiek porozumienie między USA a Iranem za sprzeczne z witalnymi interesami Izraela.

Już podczas negocjacji w sprawie JCPOA, Izrael robił wszystko co możliwe żeby doprowadzić rozmowy do upadku. Teraz, jeśli Izrael uzna że administracja Bidena jest zbyt „miękka” w stosunku do Iranu, Tel Awiw może ponownie zacząć przeciwdziałać osiągnięciu porozumienia z Iranem. Narzędzi do takich działań Izrael ma wiele, zaczynając od nalotów na siły pro-irańskie w Syrii i Iraku, przez ataki cybernetyczne i zamachy bombowe na terenie samego Iranu, po próby eliminacji irańskich naukowców, polityków i wojskowych.